在今年全國兩會上，碳排放數(shù)據(jù)管理以及碳市場擴容是代表委員熱議的話題之一。5月1日，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱“《條例》”）將正式實施?！稐l例》首次以行政法規(guī)的形式明確了全國碳排放權(quán)交易市場的交易和監(jiān)管制度，是指導(dǎo)中國碳市場運行管理的法律依據(jù)，為支持我國碳市場長遠發(fā)展、助力穩(wěn)步實現(xiàn)“雙碳”目標提供了制度保障。
與《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱“《管理辦法》”）和《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱“《草案修改稿》”）相比，《條例》更側(cè)重樹立全國碳排放權(quán)交易市場的規(guī)范，對市場監(jiān)管部門和參與主體的職責分工、數(shù)據(jù)管理制度、交易制度等方面的要求更加明確，對違法行為的懲罰措施更加嚴格，同時在制度設(shè)計上保持彈性，為未來全國碳市場擴容、與國家核證自愿減排（CCER）市場協(xié)同發(fā)展、與綠電等機制銜接以及國際交流等留出空間。
明確各相關(guān)主體權(quán)責
《條例》對參與全國碳市場交易及相關(guān)活動的各類型主體的權(quán)責進行了細化和完善。對比2021年公布的《草案修改稿》，《條例》第十一條對重點排放單位排放數(shù)據(jù)收集、核算、報告、披露的流程作出了更清晰和細化的規(guī)定；第十三條也對提供檢驗檢測和技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)作出區(qū)別化的規(guī)定。強化、明確和細化各相關(guān)主體責任，一是有助于促進全國碳排放權(quán)交易更加規(guī)范有序進行；二是有助于推動重點排放企業(yè)建立碳排放管理體系，促進低碳轉(zhuǎn)型平穩(wěn)進行；三是對違法行為判定標準更明晰，保證《條例》執(zhí)行的公平公正性。
同時，《條例》明確了監(jiān)管部門職責分工、強化了跨部門間信息共享和溝通協(xié)調(diào)。其一，《條例》明確了以生態(tài)環(huán)境主管部門為主體，其他有關(guān)監(jiān)管部門按照自身職責進行有關(guān)監(jiān)管的監(jiān)管機制，各部門間職責分工更加清晰。其二，《條例》對“橫向”跨部門間聯(lián)合監(jiān)管機制和“縱向”國家和省級政府間分級監(jiān)管機制的建設(shè)作出了明確細化的要求。《條例》第八條和第九條對國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門對重點單位確定條件、碳配額總量和分配方案的制定提出了要求。其三，《條例》第五條和第十六條對國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門間監(jiān)管的信息共享和執(zhí)法協(xié)作配合作出了明確要求，強化了跨監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機制。
完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系
碳排放權(quán)數(shù)據(jù)的真實性和準確性是保障碳市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)。《條例》對碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理進行了從細從嚴的要求。
一方面，《條例》明確了各相關(guān)方的排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理職責。
針對監(jiān)管部門，《條例》第十二條和第十七條對生態(tài)環(huán)境主管部門及其他相關(guān)部門對年度排放報告的核查、反饋、公示以及現(xiàn)場檢查等職責進行了明確劃分并作出具體規(guī)定。針對重點排放單位，《條例》第十一條對相關(guān)單位數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定、溫室氣體排放檢驗檢測、年度排放報告編制、信息披露、委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等方面作出了更細化的規(guī)定，并明確重點排放單位應(yīng)對其排放數(shù)據(jù)和報告的真實性、完整性、準確性負責，從排放源頭強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。針對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，《條例》第十三條根據(jù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)類型和特征，對溫室氣體排放檢驗檢測機構(gòu)和排放報告技術(shù)審核機構(gòu)的責任作出了差異化和細化的規(guī)定，并對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在同一行政區(qū)域開展檢驗檢測和報告審核業(yè)務(wù)的潛在利益沖突進行了預(yù)防。此外，與《管理辦法》中要求技術(shù)服務(wù)機構(gòu)“對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責”相比，《條例》進一步明確重點排放單位應(yīng)對排放報告的真實性、完整性、準確性負責，技術(shù)服務(wù)機構(gòu)則需對其出具的檢驗監(jiān)測和排放報告以及技術(shù)審核意見負責，兩類型主體間責任劃分更加清晰。
另一方面，相比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》顯著增強了對排放數(shù)據(jù)造假及其他涉及數(shù)據(jù)的違法行為的處罰力度，旨在通過強懲措施提升排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
針對重點排放單位，《條例》第二十一條和第二十二條羅列了排放數(shù)據(jù)違法行為性質(zhì)并制定了差異化的、罰款與其他措施相結(jié)合的懲罰措施，這兩條對重點單位違法行為50萬元和200萬元的罰款上限大幅超過了《管理辦法》和《草案修改稿》上限，并增加了責令停產(chǎn)整治、核減下年度碳排放配額等處罰措施，對其排放數(shù)據(jù)管理的約束力顯著增強。針對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，《條例》第二十三條對數(shù)據(jù)相關(guān)違法行為進行了更清晰的描述和界定，針對不同類型違法行為制定了差異化的處罰措施。對比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》也顯著加大了對其他違法行為的處罰力度，有助于進一步規(guī)范服務(wù)機構(gòu)的行為、提高排放數(shù)據(jù)和整個市場的可信度。
明確全國碳市場的交易要素和規(guī)則
《條例》對全國碳市場的交易產(chǎn)品、交易主體、交易方式、配額分配方式、市場調(diào)節(jié)機制、交易規(guī)則和違規(guī)處罰等作出了明確的描述和規(guī)定，為保障市場透明交易和穩(wěn)定運行打下了制度基礎(chǔ)。
一是明確了全國碳市場交易產(chǎn)品的現(xiàn)貨屬性以及碳排放權(quán)交易的公共資源交易屬性?！稐l例》第五條提出“碳排放權(quán)交易應(yīng)當逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系”，明確了碳排放權(quán)的公共資源屬性；第六條則對全國碳市場交易產(chǎn)品作出了“現(xiàn)貨交易產(chǎn)品”的界定。這確定了全國碳市場當下的定位，反映出我國積極穩(wěn)妥推進碳市場的整體思路，避免市場在發(fā)展初期過度“金融化”。
二是豐富了碳排放配額總量制定和分配的方案和機制，促進碳市場穩(wěn)定運行、增強碳價發(fā)現(xiàn)功能?！稐l例》第九條提出“市場調(diào)節(jié)需要”是制定年度碳排放配額總量和分配方案的參考因素之一，也提出將“逐步推行免費和有償相結(jié)合的分配方式”。這種配額制定和分配方式可調(diào)節(jié)市場流動性，對市場現(xiàn)存的賣方惜售、買方集中被動履約等行為予以糾正。同時，配額有償拍賣有助于完善二級市場碳價發(fā)現(xiàn)機制，并通過增加排放成本促進企業(yè)低碳發(fā)展。
三是明確了違法交易行為及其處罰措施，助力市場長遠發(fā)展?！稐l例》第二十條、第二十五條和第二十七條界定了禁業(yè)限制人員參與交易、操縱和擾亂市場秩序等違法行為，并根據(jù)違法行為性質(zhì)制定了處罰措施，增強了全國碳市場的規(guī)范性和嚴肅性，有助于市場長遠發(fā)展。
為碳市場的擴容和協(xié)同發(fā)展留出空間
《條例》第六條明確碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍由主管部門和有關(guān)部門研究提出，國務(wù)院批準后實施，為全國碳市場納入更多行業(yè)和交易品種打下制度基礎(chǔ)?！稐l例》第三十二條明確有關(guān)主管部門可根據(jù)實際需要單獨制定民航業(yè)碳排放配額發(fā)放與清繳等涉及碳排放權(quán)交易的管理辦法，為我國民航業(yè)碳排放權(quán)交易制度與國際制度銜接留出余地。
《條例》第十四條明確重點排放單位可按有關(guān)規(guī)定購買“經(jīng)核證的溫室氣體減排量”用于配額清繳，為我國碳排放權(quán)與CCER“雙輪驅(qū)動”的碳交易體系建設(shè)提供了制度保障。同時，《條例》未限定CCER可抵消清繳配額的比例上限，也為我國根據(jù)CCER市場發(fā)展情況和需要制定或調(diào)整抵消比例留出空間。
此外，《條例》第三十一條規(guī)定重點排放單位消費非化石能源電力可按有關(guān)規(guī)定對其碳排放配額和排放量進行調(diào)整，也為全國碳市場與可再生能源綠電等機制的銜接留出空間?！稐l例》第三條明確提出“國家加強碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的國際合作與交流”，在法律層面為我國參與諸如國際碳交易與碳核算規(guī)則標準制定等相關(guān)交流提供了支持。
對重點排放企業(yè)的影響
《條例》明確提出將根據(jù)國家有關(guān)要求逐步推行免費和有償相結(jié)合的碳配額分配方式，配額分配的有償化將增加控排企業(yè)的履約成本。
中電聯(lián)2022年11月發(fā)布的《發(fā)電企業(yè)在全國碳市場運行情況調(diào)研報告》顯示，在已納入全國碳市場的發(fā)電企業(yè)中，火電企業(yè)目前面臨煤電利用小時數(shù)下降、進一步減碳空間有限、配額成本在電價中未疏導(dǎo)至用戶等挑戰(zhàn)，經(jīng)營壓力增大。免費配額總量下降、有償配額總量上升分配趨勢，可能推動碳價在目前基礎(chǔ)上進一步上升，增加火電控排企業(yè)履約成本并加重其經(jīng)營壓力，或?qū)?dǎo)致部分企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。
《條例》明確了重點排放單位非化石能源電力消費的碳排放額和排放量可相應(yīng)調(diào)整，對市場中可再生能源電力的需求有促進作用，同時對經(jīng)核證的溫室氣體減排量用于配額履約清繳的支持也將提升市場對CCER的需求。生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布并網(wǎng)海上風電和并網(wǎng)光熱發(fā)電的CCER方法學(xué)，《條例》的出臺對這兩個領(lǐng)域的發(fā)展也有促進作用。
此外，生態(tài)環(huán)境部已開始為石化、化工、建材、有色、鋼鐵、造紙和民航等行業(yè)納入全國碳市場做準備，并將根據(jù)“成熟一個、納入一個”的原則推動全國碳市場擴容。2023年10月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2023—2025年部分重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告與核查工作通知》，要求鋼鐵、水泥、電解鋁三個行業(yè)的企業(yè)年度碳排放報告核查工作的完成期早于其他行業(yè)。有市場人士預(yù)計，2024年水泥和電解鋁兩個行業(yè)有望率先被納入全國碳市場，但最終具體的擴容行業(yè)名單、政策和時間表仍未確定。
《條例》在碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理上對重點排放單位從嚴從細的要求，以及對數(shù)據(jù)造假和其他數(shù)據(jù)相關(guān)違法行為處罰力度的大幅提升，可能在短期內(nèi)對重點排放企業(yè)的運營和管理造成一定影響，增加其對規(guī)則的“適應(yīng)成本”。目前我國碳排放領(lǐng)域?qū)I(yè)性技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和人才供應(yīng)還不足，而《條例》對重點排放單位在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理上的責任要求顯著提高，這可能進一步增加企業(yè)數(shù)據(jù)管理成本和人才培養(yǎng)投入。
展望未來，隨著《條例》實施，預(yù)計全國碳市場擴容步伐加快，全國碳市場與地方試點碳市場、CCER間的融合程度可能加深，市場化機制在“雙碳”進程中的作用將進一步提升。重點碳排放行業(yè)企業(yè)可持續(xù)關(guān)注《條例》的實施情況以及相關(guān)配套政策措施的建立與調(diào)整，建立內(nèi)部管理和響應(yīng)制度，積極構(gòu)建自身碳排放數(shù)據(jù)和碳資產(chǎn)管理體系。
（王旬系中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，崔瑩系中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長、中央財經(jīng)大學(xué)—北京銀行雙碳與金融研究中心高級研究員。）
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